上海舊改“加速”

陳月芹2020-08-08 13:40

經濟觀察網 記者 陳月芹  “談戀愛時就說要動遷,現在孩子都30歲了”。靜安區寶山路街道一居民笑稱,街道要動遷的消息一直在傳,但一直沒能落地。

隨著城市發展,許多片區的弄堂逐漸老去,居民不僅沒有享受到市中心的方便,很多人做飯還用液化氣、電磁爐,上廁所靠拎馬桶。由于產權單位多且散、動遷成本高、不同分區難協調等原因,多年來,上海的舊區改造步伐較緩慢。

2020年,上海發出了“舊改再加力、再提速”的集結令。7月最后一周,靜安區宣布提前8個月完成“十三五”改造目標。

8月4日是上海楊浦定海134街坊舊改“二次征詢”簽約的首日,簽約率達到99.15%同一天,楊浦區區長薛侃在訪談節目《區長一諾》中表示,今年楊浦區將征收1萬戶以上,只多不少,目前已完成90%的目標。

不僅僅是靜安和楊浦,整個上海都在加速舊城改造的步伐。為此,今年7月,上海市城市更新中心在上海地產集團揭牌成立。

作為全市統一的舊區改造功能性平臺,在未來3年上海市城市更新中心將參與黃浦、虹口、楊浦等區70個舊改地塊,涉及居民4.7萬證,加上部分“毛地”托底,預計占全市舊改總量70%以上。

上海的城市更新正從頂層設計上加快推進節奏,同時改變算賬方式——不再是各個區“算小賬”,而是通過中心“算總賬”,通過市區聯手、政企合作,通過具有國資背景的企業介入,采用市場機制,從多渠道進行融資,一改過去以政府為主導的土地收儲、改造模式,給舊改按下“加速鍵”。

 提速

按照《上海市住房發展“十三五”規劃》要求,2016-2020年期間,上海預計實施約5000萬平方米的各類舊住房修繕改造,將完成中心城區240萬平方米成片二級舊里以下房屋改造。

作為收官年的2020年,上海市需完成55萬平方米、2.8萬戶中心城區成片二級舊里以下房屋改造,繼續推進舊住房綜合改造和里弄房屋修繕保護,新增供應各類保障房6萬套。

受新冠肺炎疫情影響,今年一季度上海舊改工作一度停擺。但4月中旬,上海市舊改辦對外強調:“上海今年舊改計劃不因疫情縮水。”

“城市更新中心的揭牌是上海市政府給上海地產集團加壓,后續會加快上海舊區改造的速度。”一位接近上海市城市更新中心的人士表示,近期很多企業都投入舊改,如瑞安房地產、中海等,地產集團已和靜安區等四區簽署戰略合作,作為舊改政企合作的新模式。

城市更新中心將作為上海城市更新改造的功能性平臺,統籌地塊空間資源、資金平衡、功能業態、建筑形態等,市區聯動,對接政府和市場,從籌融資、規劃設計、還建房籌措、征收補償、招商引資等方面推進舊改更新項目的全流程落地。“綜合服務集成商”是該中心的定位之一。

為何要加壓、加速,曾參與上海多個舊改項目的投資公司高管董偉海表示,在寸土寸金的上海市中心有很多優質地塊、失去生產能力的老舊廠房,并非企業沒有足夠的資金和開發能力,也不是區政府缺乏動力,而是市政府層面對舊改較為“嚴苛”。

“嚴苛”與上海城市建設的“排頭兵”使命有關,上海在為探索超大城市舊區改造和有機更新“探路”。

7月28日,住建部與上海市政府簽署共建超大城市精細化建設和治理中國典范合作框架協議,“部市合作”正式開啟,將推動城市轉型發展、綠色發展和高質量發展,為推動國家治理體系和治理能力現代化貢獻上海智慧、上海樣本,為世界超大城市建設和治理提供中國經驗、中國方案。

彼時,上海市委書記李強亦明確,將以此次部市合作為契機,大力推進舊區改造、城市更新和重點區域開發建設。

董偉海認為,城市更新涉及原地塊的征收、拆遷、重建和運營,大型房企在技術、產品、運營等方面已經有較成熟的經驗,最難的是規劃和容積率調整。

一些市中心老工廠早已停工,但由于土地使用性質為工業用地,目前只能作為臨時倉儲或停車場使用。而周邊擁有成熟的辦公、交通配套,這樣的地塊如果建成商業,能帶動整個區域的產業升級和能級提升。

然而,在不能調整規劃的前提下,區級政府能做到的是鼓勵企業把工業地塊租下來,租期一般是10年或20年,做商業或長租公寓等。“沒法做長期持有和運營,企業投入的積極性就沒那么大了,輕資產企業進駐后,進行簡單修繕和碎片化運營,租期一到就得走。”董偉海表示。另一方面,原地塊審批時容積率低,若按照原來容積率改造,企業無法平賬。

城市更新考驗政府的耐心和靈活性,對于上海舊改步伐較慢的原因,董偉海認為,市中心很多地塊屬于不同產權單位,項目較為零散,動遷成本高,需要把原來業主的權益買下來,再進行修繕、重建和運營,投資回報周期長。因此,各級政府、產權人、投資人、開發商如何達成共識,難度較大。

在舊改推進過程中,如何激活城市舊區范圍內“毛地”是上海遇到的難題之一。

上世紀90年代,為解決舊改中的資金問題,政府按土地現狀出讓,開發商承擔拆遷補償安置費用,其動力是土地的級差地租收益,即等量資本投資于較優土地所獲得的超額利潤。

到了2004年3月,原國土資源部發布“71號令”,展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》(簡稱“71號令”),規定8月31日后,不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權,而必須以公開的招拍掛出讓,該項政策隨之取消。

資金、收益、市場預期等因素是造成毛地長期閑置的原因。一位熟悉上海土地市場的人士介紹,一般情況下,開發商享受相關扶持政策參與舊改,委托政府實施征收。但在改造過程中,大量“毛地”至今尚未開展居民二次征詢簽約的成因復雜。近年房地產市場變化或規劃調整,某些地塊有了“留改拆”新要求,抑或是征收成本上升等因素。

為了激活歷史遺留的“毛地”,2019年,上海開始推行“一地一策”,對未啟動的“毛地進行摸排、預估征收成本、測算盈虧,對部分“毛地”依法收回開發權。

截至2019年底,上海中心城區有27塊“毛地”,涉及居民約2.9萬戶。其中2020年重點推進的“毛地”有8幅,分布于黃浦、虹口及楊浦等區。

上海市住房城鄉建設管理委主任黃永平曾表示,2020年將完善對于“毛地”的疊加政策,在土地、規劃等政策支持的基礎上,再疊加限價適當放開等政策,突破改造瓶頸。

搭建平臺

成立城市更新中心是上海破解舊改資金和收儲難題、構建政企合作新模式的一項創舉。

城市更新中心揭牌當日,上海市委書記李強表示,這是一次機制體制上的改革,不僅是為了幾塊成片舊里城區的改造,更重要的是著眼于城市未來有機更新的謀劃。

城市更新中心如何運行,具備哪些資源,才能扛起全上海市舊改重擔?

前述接近上海市城市更新中心的人士透露,由于成立時間較短,如何運行、體制機制的建立還不成熟。據上海市住建委主任黃永平介紹,上海將為城市更新中心賦權、賦能,完善政企合作項目的實施管理流程和制度,從融資、規劃設計、征收補償、招商引資等方面,推進舊改、更新項目的全流程落地。

在董偉??磥?,上海成立政企平臺具有示范效應,“對上海而言,政府在城市更新中的作用很大,上海不僅要求‘開發商給一筆土地出讓金,就劃一塊地給它運營’,而是對開發商商業運營能力、資金實力、產業規劃、發掘舊區文化底蘊等提出綜合要求。”

疊加城中心地塊產權分散等原因,由上海地產集團帶頭操作具有號召力,也能協調各區的利益爭執。更好對接政府和市場,發揮市城市更新中心的平臺作用,做好綜合服務集成商。

“上海地產集團可以響應政府的收儲動遷節奏、改造規范、每個地塊的產品定位、匹配區域能級等要求,可以自己做舊改項目,也可以和開發商合作,發揮社會資本的資源整合優勢。”因此,董偉海把將在未來3年參與全市7成以上舊改的上海地產集團稱之為上海存量“地主”。

此外,為破解各區舊改資金難題,2019年,上海改變了以往全部以政府財政資金為主導的方式,制定了“市區聯手、政企合作、以區為主”政策,引入市屬或區屬國企進行市場化融資,各方按比例共同出資來進行舊區改造。

4月22日,《上海市擴大有效投資穩定經濟發展的若干政策措施》則提到,鼓勵金融機構加大對舊區改造的融資支持;對急需用款的舊改項目先行預撥100億元資金,加快啟動市、區聯手土地儲備項目和新一輪市、區聯合舊區改造項目等。

借助城市更新中心等平臺,上海將拓展舊區改造項目融資新模式,解決“毛地”地塊及今后其他央企、市屬國企、區屬國企等主體參與舊改項目的融資貸款問題;政企合作項目將進一步細化融資貸款方案,盡快落實資金,啟動改造等。

據了解,上海地產集團將由戰略投資部、前期管理部和城市更新中心,城市更新中心又設規劃、資金、招商和項目實施等團隊,聚焦招商開發機制、土地出讓流程和交易方式等。

北外灘山壽里地塊、東余杭路(一期)、黃浦區喬家路地塊、靜安區洪南山宅地等,即是采取了“市區聯手、政企合作”的新模式,一改過去以政府為主導的土地收儲,而通過具有國資背景的企業介入,采用市場機制,從多渠道進行融資,以組團打包的形式集中啟動、集中推進、集中開發。

和上海同樣囿于土地稀缺的發展難題,年輕的深圳選擇了和上海截然不同的城市更新路徑。城智更新研究院院長陳方勇解釋,近年來深圳一直通過三舊改造獲取土地,以進行城市更新,在大量歸個人所有、村集體所有的舊廠房、工業園區拆遷改造版圖上,深圳政府包容性較強,在整體拆遷、與村民談判等環節更容易放權給企業。

高門檻

由于騰退開發周期延長、涉及資金量大,改造難度大、涉及多方利益等因素,城市更新項目具備較高的進入門檻。

相較深圳多主體參與,上海的城市更新項目主要以央企、國企、港資、外資為主,如操盤蘇河灣項目的華僑城,打造了“新天地”、“瑞虹新城”等項目的瑞安房地產等。

7月29日,中海地產與上海黃浦區人民政府簽訂合作框架協議,將斥資590億元參與上海體量最大的建國東路地區改造。

自2010年前后,華僑城拿下蘇河灣1街坊、41街坊、42街坊地塊,開發建筑面積30多萬方,整個項目開發至今10年。

項目前期沉淀了很長時間,前兩年時間里,蘇河灣地塊均沒有較大的動作。這兩年是華僑城在“讀地”,把從外擺渡橋一直到莫干山路的老建筑進行完整梳理。

開發前兩年,華僑城在獨立地做保護建筑修復和舊區改造的研究。不只是舊建筑的安全,蘇河灣的城市更新是希望讓舊建筑活起來,在新的商業策劃里重塑其新的形象,而不是把修復好的文保建筑“供起來”,一個舊區“有輝煌的時代,有沉寂的狀態,當然也有正在發生中的城市更新。”

2017年,上??偵虝髽切蘅樛旯?;2012年寶格麗酒店簽約華僑城,入駐上??偵虝髽?,彼時是全球第4家,但經歷漫長的改造,該酒店開業時已是全球第6家。

2012年,寶格麗品牌方走進上??偵虝r,華僑城就提出,愿意把這棟樓交給寶格麗酒店來進行運營管理,品牌方非常開心,也是這個原因,寶格麗酒店最終選擇入駐蘇河灣。

華僑城一直在精耕細作地做蘇河灣更新項目,但前期沉淀資金巨大,每一天都在花錢,這是一個現實問題。因此,上海對開發商參與城市更新有資金、運營能力、資源等方面的要求,有上海對各區域能級發展、產業升級的考量。

曾擔任過新業坊宏慧投資發展有限公司總經理的戴馳岷直言,上海市中心有大量存量土地資源,包括在內環已經出讓給企業多年的地塊,但由于存量地塊動遷涉及利益關系多,投入成本很大,企業開發節奏等原因,閑置了很多年,“上海的舊改其實不算快”。

城市更新正從頂層設計上加快推進節奏。陳方勇認為,舊改加速與經濟形勢、城市發展階段及城市效用相關。“城市化率超過60%后,城市進入開發與持有并重階段,持有加速增長,城市更新成為常態。”

在此情況下,城市更新的內容也出現了新的變化。陳方勇指出,城市更新發展大致分為三個階段,第一階段為民間小資本參與、個體推動,第二階段為政府引導、企業參與,第三階段則為大資本主導、政府把控。

“我國城市更新目前正處于從無序、自發、個體化進入到政府有意識的引導、統計、協調階段,更像是游擊隊到正規軍的狀態,這其中也將引入大房企承建。”陳方勇進一步說。

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